Uusi lain­val­mis­te­lun pro­ses­sio­pas val­mis­teil­la

Uudessa lainvalmistelun prosessioppaassa keskitytään ministeriöiden lainvalmisteluun soveltuvaan peruslainvalmisteluprosessiin (lait ja asetukset). Oppaassa otetaan huomioon hankkeiden väliset erot ja muu ajantasainen ohjeistus siihen viitaten sekä liittymät muuhun valtioneuvoston päätöksentekoon. Oppaassa ei ole yksityiskohtaista ohjeistusta ministeriön sisäisestä päätöksenteosta ja lainvalmistelun organisoinnista.

1. Oppaan soveltamisala ja ohjeistuksen sisällön periaatteet

Opasta sovelletaan lakien ja asetusten valmisteluun. 

Oppaan soveltamisessa otetaan huomioon lainvalmisteluhankkeiden erot, jotka voivat koskea esimerkiksi esivalmistelun tarvetta ja laajuutta. Hankkeiden erojen huomioon ottamiseksi esivalmistelun ja perusvalmistelun välitoimia ja päätöksiä voidaan yhdistellä sen tahon päätöksellä, joka (tämän oppaan mukaan) päättää välitoimesta. Toisaalta esimerkiksi merkittävässä hankkeessa voi olla tarpeen oppaan vähimmäisvaatimusten lisäksi järjestää lisäkuulemisia. 

Oppaassa on valmisteluprosessin kunkin vaiheen kohdalla tarpeelliset viittaukset muuhun valtioneuvostotasoiseen yksityiskohtaiseen ohjeistukseen, joka koskee esimerkiksi vaikutusten arviointia ja kuulemista. Lisäksi ministeriöillä on täydentävää sisäistä ohjeistusta esimerkiksi valmistelun organisoinnista, resursoinnista, päätöksenteosta ja muusta ohjauksesta sekä seurannasta. 

Oppaan periaatteista ja tavoitteista kerrotaan yksityiskohtaisesti opasluonnoksen 1 kohdassa. 

Kantavaihtoehdot 

Kannatan sellaisenaan

Perustelut:

Lisäkuulemisten järjestäminen, kun hallituksen esityksen luonnoksen ehdotukset tai vaikutusarviointi muuttuu merkittävästi lausuntomenettelyn jälkeen, on perusteltua ja välttämätöntä. Näyttää siltä, ettei tähän ole yhtenäistä toimintatapaa ja eri tahot tulkitsevat lisäkuulemisten järjestämisen tarvetta sekä muutosten merkittävyyttä eri tavoilla. 

Myös seuranta ja jälkiarviointi vaihtelevat eri ministeriöiden välillä. Kun seurantaa edellytetään tai se on muusta syystä välttämätöntä, seurannalle tulee olla selkeä suunnitelma ja sitä tulee tehdä laajasti ja osallistavasti. 

Opas on tarkoitettu ministeriöiden johdolle, säädösvalmistelijoille ja säädösvalmisteluavustajille. Näkövammaisten liitto toteaa, että opas on tärkeä työväline myös sidosryhmille, kuten vammaisjärjestöille. Oppaassa kuvattu lainvalmisteluprosessi antaa kuvan siitä, missä valmistelun eri vaiheissa lainsäädännön valmisteluun voi vaikuttaa ja millä tavalla. Tämä on oleellista myös YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen velvoitteiden näkökulmasta. 

2. Aloite

Säädösvalmisteluprosessin käynnistävistä aloitteet ja niiden käsittely ohjeistetaan opasluonnoksen 1.3 kohdassa.

Kantavaihtoehdot 

Kannatan muutettuna

Perustelut:

Näkövammaisten liitto esittää, että oppaassa täsmennetään aloitteiden käsittelyn dokumentointia. Jos aloite ei johda esivalmistelun tai perusvalmistelun käynnistymiseen, jää helposti epäselväksi, millä perusteilla tähän ratkaisuun on päädytty, ellei dokumentointia ole ohjeistettu täsmällisesti myös tältä osin. 

3. Esivalmistelu

Esivalmistelun tavoitteena on koota aineisto, jonka pohjalta voidaan päättää lakihankkeen tarpeellisuudesta ja lainvalmistelun toimeksiannosta.

Esivalmistelupäätös, esivalmistelun laajuus, toteutus ja dokumentointi sekä hankesuunnitelma ohjeistetaan opasluonnoksen 2 kohdassa.

Kantavaihtoehdot

Kannatan muutettuna

Perustelut:

Luvussa 2.2 todetaan, että esivalmistelussakin on otettava huomioon lakisääteiset kuulemisvelvoitteet. Esimerkkinä tästä annetaan saamelaiskäräjälaki. Näkövammaisten liitto esittää, että toisena esimerkkinä mainitaan YK:n vammaissopimus, joka sisältää vahvan osallistamisvelvoitteen artiklan 4 yleiset velvoitteet kohdassa 3. Kyse on Suomessa lakina voimassa olevasta kansainvälisestä ihmisoikeussopimuksesta. 

4. Perusvalmistelu

Perusvalmistelu alkaa lainvalmisteluhankkeen toimeksiannosta ja päättyy lakiesitysluonnoksen valmistumiseen. Perusvalmistelussa laajennetaan, syvennetään ja tarkennetaan esivalmistelussa koottua tietoa valmisteltavasta asiasta, ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista sekä selvitetään tarkemmin perustuslakiin ja muuhun lainsäädäntöön liittyvät sekä muut oikeudelliset kysymykset.

Perusvalmistelun työsuunnitelma, tietopohjan kokoaminen ja lakiesitysluonnoksen (HE-luonnos) laatiminen ohjeistetaan opasluonnoksen 3 kohdassa.

Kantavaihtoehdot 

Kannatan muutettuna

Perustelut:

Oppaan luvussa 3 mainitaan ohjausryhmä ja seurantaryhmä, mutta niiden tehtäviä ja merkitystä ei avata. Näkövammaisten liitto esittää, että oppaaseen lisätään kuvaus näistä ryhmistä tai ainakin linkki aineistoon, jossa niiden tehtävä ja merkitys on luettavissa. 

Luvun 3 mukaan perusvalmistelun aikana asiasta kuullaan yleensä myös sidosryhmiä, joita ei osallisteta valmisteluun muilla tavoilla. Näkövammaisten liitto esittää, että näistä osallistamistavoista on tarkempi maininta myös tässä oppaassa, vaikka samassa kohdassa viitataankin kuulemisoppaaseen. 

Oppaan luvussa 3.1 on isätietolinkkejä tekstiin. Näkövammaisten liitto huomauttaa, että tähän tulee lisätä linkki YK:n vammaissopimukseen, josta olemme lausuneet yllä kysymyksen 3 kohdalla. 

Näkövammaisten liitto esittää, että ohjeistusta täydennetään muun muassa Ihmisoikeuskeskuksen lausunnossaan esittämällä tavalla lisäämällä perusvalmistelun tietopohjan kokoamista koskevaan kohtaan viittaus oikeusministeriön oppaaseen Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa. Tällä hetkellä oppaassa viitataan lainvalmistelun kuulemisoppaaseen  ja yleiseen vaikutusarviointiohjeeseen, jonka lisäksi perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskeva ohje on perusteltua mainita erikseen. Näkövammaisten liitto perustelee esitystään toteamalla, että perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi on, vammaisvaikutusten arvioinnin ohella, keskeinen osa lainvalmistelun tietopohjaa. 

5. Lausuntomenettely

Lakiehdotuksesta järjestettävällä lausuntomenettelyllä varmennetaan hankkeen tietopohjan, arvioiden, perusteluiden ja ehdotusten laatua, edistetään valmistelun avoimuutta ja osallistumisoikeuksien toteutumista sekä mahdollistetaan hankkeen kriittinen julkinen arviointi.

Lausuntomenettelyn valmistelu ja sitä koskeva päätöksenteko, lausuntopyyntö, toteutus, palautteen koostaminen, arviointi ja julkistaminen ohjeistetaan opasluonnoksen 4 kohdassa.

Kantavaihtoehdot 

Kannatan muutettuna

Perustelut:

Luvun 4 mukaan lausuntopyyntö lähetetään keskeisille kuultaville ja julkaistaan, jotta kaikilla kiinnostuneilla on tilaisuus antaa asiasta lausunto. Näkövammaisten liitto muistuttaa, että lausuntopyynnöt on perusteltua lähettää laajasti eri vammaisjärjestöille, sillä YK:n vammaissopimuksen osallistamisvelvoite on laaja. Sen mukaan ei myöskään ole riittävää, että lausuntopyyntö on julkisesti nähtävillä. 

Luvussa 4.2 käsitellään lausuntopyynnön materiaaleja. Näkövammaisten liitto muistuttaa, että lausuntomateriaalien tulee olla digitaalisesti saavutettavia. Tässä tulee noudattaa lakia digitaalisten palvelujen tarjoamisesta (306/2019).

Luvussa 4.3 todetaan, että arvio lausuntopalautteesta ja tarvittavista muutoksista voi kehittyä jatkovalmistelun aikana, jonka vuoksi arvion viimeistely ja julkaiseminen voi olla mahdollista vasta esityksen antamista koskevan päätöksen yhteydessä. Näkövammaisten liitto esittää, että lausuntopalautteen arviointi julkaistaan, tai vähintään toimitetaan lausunnonantajille, ennen päätöstä hallituksen esityksen antamisesta, ellei tälle ole ylivoimaista estettä. 

6. Jatkovalmistelu

Jatkovalmistelussa päätetään hallituksen esityksen lopullisesta sisällöstä mm. lausuntopalaute huomioon ottaen ja tehdään esitysluonnokseen tarvittavat muutokset.

Jatkovalmistelua koskeva päätöksenteko, jatkovalmistelun viestiminen sidosryhmille, kääntäminen, laintarkastus ja HE-luonnoksen viimeistely ohjeistetaan opasluonnoksen 5 kohdassa.

Kantavaihtoehdot

Kannatan muutettuna

Perustelut:

Oppaassa, tai muussa ohjeistuksessa, tulee korostaa, että jatkovalmistelussa tehtävien merkittävien muutosten perusteet ja suhde lausuntopalautteeseen on kuvattava selkeästi hallituksen esityksen perusteluissa. Tällä toimintatavalla voidaan varmistaa, että lausuntomenettelyssä esitettyjen näkemysten vaikutus valmisteluun ja myöhempien muutosten perusteet ovat arvioitavissa jälkikäteen.

Luvussa 5.2 todetaan, että jos ehdotuksen sisältö muuttuu merkittävästi jatkovalmistelussa, sidosryhmille kerrotaan muutoksesta ja sen perusteesta esimerkiksi Hankeikkunassa, hankesivulla, muuten kirjallisesti, keskustelutilaisuudessa tai uutisena. Näkövammaisten liitto yhtyy SOSTEn näkemykseen siitä, että nykyisen prosessioppaan lähtökohta, jonka mukaan sidosryhmiä kuullaan ehdotukseen tehtävien merkittävien muutosten toteuttamisesta, palvelee paremmin lainvalmistelun avoimuuden ja läpinäkyvyyden tavoitetta. Tästä lähtökohdasta ei tule luopua. 

Ellei lisäkuulemista järjestetä, kyseisen päätöksen perustelut tulee dokumentoida selkeästi ja yksiselitteisesti hankkeen asiakirjoihin. 

7. Asetusten valmistelu

Oppaan soveltaminen asetusten valmisteluun ohjeistetaan opasluonnoksen 12 kohdassa.

Kantavaihtoehdot 

Kannatan muutettuna

Perustelut:

On hyvä, että oppaassa käsitellään erikseen asetusten valmistelua. Näkövammaisten liitto esittää, että oppaassa korostetaan, että asetusten valmistelussa tulee arvioida asetuksen sisällön ja vaikutusten perusteella, millaista tietopohjaa, vaikutusten arviointia, kuulemista ja perustelumuistiota valmistelu edellyttää. Luonnoksessa oleva kirjaus valmistelusta on liian yleisluonteinen. 

Näkövammaisten liitto yhtyy SOSTEn esitykseen, että oppaaseen tulisi lisätä kirjaus siitä, että asetuksen valmistelua ei tule pitää vaikutuksiltaan vähäisenä yksinomaan sen vuoksi, että kyse on lain nojalla annettavasta alemmanasteisesta sääntelystä. Myös asetuksella voidaan tehdä ratkaisuja, joilla on huomattavia taloudellisia, hallinnollisia tai perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen liittyviä vaikutuksia. Tällöin asetuksen valmistelussa on huolehdittava riittävästä kuulemisesta, vaikutusten arvioinnista ja perustelumuistion täsmällisyydestä.

-